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　　社会保障制度是现代国家重要的社会经济制度之一。20世纪90年代以来，结合国有企业改革和社会稳定的需要，在党中央和国务院正确方针政策的指导下，我国养老保险制度改革取得了突破性进展。
　　1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》确定，基本养老保险和基本医疗保险实行社会统筹与个人账户相结合的制度。1995年国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，提出深化企业职工养老保险制度改革的若干政策措施，提出了社会统筹与个人账户相结合的两个具体实施办法。1997年，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，在全国范围内统一了企业职工基本养老保险制度，这是我国养老保险制度改革的一个重要里程碑。1998年，党中央、国务院决定实行“两个确保”，建立三条保障线，提出了确保企业离退休人员养老金按时足额发放的工作目标。
　　2001年7月，党中央、国务院决定在辽宁省开展完善城镇社会保障体系试点工作，2叩4年又将试点范围扩大到吉林、黑龙江两省，试点的重要内容就是完善企业职工基本养老保险制度，包括做实养老保险个人帐户和改革基本养老金计发办法等内容。试点在完善城镇社会保障体系、做实基本养老保险个人帐户、改革基本养老金计发办法、提高统筹层次、加强养老保险规范化和信息化建设方面，取得了明显的成效，为在全国范围内完善基本养老保险制度积累了经验，为促进东北三省的经济体制改革、发展和维护社会稳定发挥了重要作用。
　　2005年12月3日，在充分调查研究和总结过去20年来养老保险改革经验基础上，国务院发布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(以下简称“新《决定》”)，对当前和今后建立起适合我国国情、实现可持续发展的基本养老保险制度做了全面改革规定。
　　新《决定》实施的背景是：随着人口老龄化、就业方式多样化和城市化的发展，已有的企业职工基本养老保险制度逐渐显现出一些与社会经济发展不相适应的问题。主要表现在：“覆盖范围不够广泛，大量城镇个体工商户和灵活就业人员还没有参保；养老保险个人账户没有做实，未能真正实现部分积累的制度模式，难以应对人口老龄化对基金的需求；养老金计发办法不尽合理，缺乏参保缴费的激励约束机制；基本养老金调整机制还不健全，养老金总体水平还不高；统筹层次比较低，多数地区还没实行省级统筹，基金调剂能力弱；企业年金发展滞后，多层次的养老保障体系还没建立起来。这些都影响到制度的平稳运行和可持续发展，亟待进一步改革和完善。”
　　本期论坛关心的是新《决定》是否以及在多大程度上解决了这些问题?在解决这些问题的过程中，我们是否还面临着新的问题?我们应该如何去关注、理解、研究和解决我们面临或即将面临的各种问题?为此，我们特邀北京大学中国保险与社会保障研究中心秘书长郑伟副教授，南京大学人口研究所夏海勇教授，华东师范大学中国现代城市研究中心、人口研究所桂世勋教授，南开大学人口与发展研究所所长陈卫民教授，辽宁大学社会发展研究所罗元文教授发表各自的见解。
　　养老保险制度改革：规则、方向与问题
　　郑伟(北京大学经济学院副教授，北京大学中国保险与社会保障研究中心秘书长)
　　2005年12月，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》发布实施。在我看来，这个《决定》中涉及养老保险制度设计方面的核心规则有四项：一是扩大覆盖范围，二是做实个人账户，三是改革计发办法，四是建立调整机制。这些规则指出了下一步中国养老保险改革的基本方向，同时其中也有一些问题值得认真讨论。
　　1、扩大覆盖范围
　　新《决定》提出：“城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险。当前及今后一个时期，要以非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员参保工作为重点，扩大基本养老保险覆盖范围。”
　　要预测未来几年能否顺利“扩面”，必须了解过去几年为什么“扩面”困难。关键是缺乏一个好机制，而其中“隐性债务”又是一个关键问题，这里的“隐性债务”不仅包括隐性债务本身的规模大小的问题，而且还包括隐性债务解决时间的选择问题。也许有人认为，政府何时解决养老保险隐性债务只是一个时间问题，迟早要解决，迟解决和早解决没有本质区别。其实不然。因为它不是一个简单的同样一笔资金何时支付的问题，而是一个影响到激励引导的问题，它不仅直接影响现有参保企业的缴费比例的高低，而且影响大家对制度设计的认同，进一步地，如果大家都认为制度设计本身有缺陷，如何还能够理直气壮地去严格执法、约束逃费者的逃费行为呢?若逃费者得不到惩罚，则将诱导更多的企业逃费，如此必将形成恶性循环。
　　在一个良好的机制构建起来之前，维护制度运行就得靠行政强制力量，众所周知，如果机制问题没有理顺解决，行政强制的成本将很高，而且效果也不好。机制问题解决的根本意义在于促使尽可能多的制度参与者达成“制度共识”，制度共识是一股极其强大的无形力量，它能够与更加强大的市场力量相互作用，共同推进中国养老保障制度的改革。
　　因此，从这个意义上说，能否以及如何“显性化”地解决养老保险隐性债务，是下一阶段基本养老保险覆盖面能否顺利扩大的一个关键。
　　2、做实个人账户
　　新《决定》提出：“要继续抓好东北三省做实个人账户试点工作，抓紧研究制订其他地区扩大做实个人账户试点的具体方案，报国务院批准后实施。国家制订个人账户基金管理和投资运营办法，实现保值增值。”
　　过去几年个人账户空账运行，“远期给付风险”很大，从应对人口老龄化挑战和促进劳动力流动的角度看，做实个人账户很有必要。但个人账户做实之后也有一定的潜在风险，其中最主要的是“长期增值风险”。1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》规定“个人账户储存额，每年参考银行同期存款利率计算利息”。这里有三个问题：第一，个人账户基金的利息是“实际”的投资回报利息还是“人为”的记账利息?第二，参考银行同期存款利率，活期还是定期?几年定期?考虑个人账户基金的长期性和稳定性，参考银行存款利率是否标准偏低?第三，个人账户基金由谁管理?若是各省社会保险经办机构，如何保证基金管理的安全和有效?
　　因此，个人账户空账运行有空账运行的风险，个人账户做实之后又有做实之后的风险。
　　3、改革计发办法
　　新《决定》提出：“《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[1997126号)实施后参加工作、缴费年限(含视同缴费年限，下同)累计满15年的人员，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。”
　　与以往全国性文件相比，这里有两个新概念，一个是“指数化月平均缴费工资”，另一个是个人账户“计发月数”，这两个概念的提出是中国养老保险改革的新进步。
　　先看“指数化月平均缴费工资”。养老保险制度中一个很重要的问题是社会公平性与个人权益性的平衡。社会统筹与个人账户相结合是一种平衡，新规则中基础养老金标准引入个人指数化月平均工资、并将其与社会月平均工资相结合作为计发基础，也是一种平衡。这种-平衡的目的是为了将养老给付与个人收入适当挂钩，当然，这种挂钩只能是适当挂钩，而不能是完全挂钩，否则社会保险的内涵就异化了。
　　再看个人账户“计发月数”。原先计发月数一律固定为120个月，没有充分考虑我国退休人员退休后的平均余命在25年以上、不同人的退休年龄不同等现实。新规则规定的“计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定”的做法相对更加合理。
　　但是，还有一些重要问题没有解决。比如，“本人指数化月平均缴费工资”究竟应当如何计算?个人账户“计发月数”如何确定?这些关键技术问题宜尽早公布，以利于参保人员形成稳定的退休收入预期。在这方面，美国社会保障制度中的“指数化月均收入(AverageIndexedMonthlyEarnings，AIME)”的做法值得借鉴。
　　4、建立调整机制
　　新《决定》指出：“根据职工工资和物价变动等情况，国务院适时调整企业退休人员基本养老金水平，调整幅度为省、自治区、直辖市当地企业在岗职工平均工资年增长率的一定比例。各地根据本地实际情况提出具体调整方案，报劳动保障部、财政部审批后实施。”
　　建立基本养老金的正常调整机制是中国养老保险改革的又一进步。原先规定只是确定参保人员退休时的养老金水平，而没有考虑保持养老金的实际货币购买力、分享经济社会发展成果等问题。新规则规定的“根据职工工资和物价变动适时调整基本养老金水平”的做法很值得肯定。
　　当然，有两个问题需要进一步研究。第一，是否明确基本养老金正常调整机制的具体量化指标，是根据同期消费者物价指数(CP0同比例增长还是别的方法?第二，如果量化为根据CPI同比例增长，那么是否考虑在其中嵌入一个不利经济环境下的财务稳定机制，比如当经济情况不好、通胀率很高的时候，规定基本养老金增长幅度不高于CPI和平均工资增长的较低者?
　　做实养老保险个人账户，完善我国企业职工基本养老保险制度
　　夏海勇(南京大学人口研究所教授)
　　新《决定》提出：随着人口老龄化、就业方式多样化和城市化的发展，现行企业职工基本养老保险制度逐渐显现出一些与社会经济发展不相适应的问题。其中一个重要问题即养老保险个人账户没有做实，未能真正实现部分积累的制度模式，难以应对人口老龄化对基金的需求。从2006年起，国家对养老保险政策做出相应调整。此次调整的核心内容之一是将个人账户的规模由本人缴费工资的11%调整为8%，未来几年全面做实养老保险个人账户。
　　1、“空账运行”：不能承受的养老之重
　　20世纪90年代中期，为应付老龄化浪潮，我国的养老制度从现收现付模式向“社会统筹与个人帐户相结合”的部分积累制模式转轨。统筹账户完全由企业缴费，个人账户由企业和个人共同缴纳。社会统筹部分实行现收现付模式，个人账户部分实行完全基金模式。改革的政策意图是非常明确的：以统筹账户支付老职工的养老所需，以个人账户应对将来老龄化带来的偿付难题。但是，新养老保险制度运行的结果却难以令人乐观，社会统筹部分的缴费部分远不足以支付离退休职工的养老金，为了保证已退休职工的养老金发放，只能利用统筹账户与个人账户混账管理的便利，“拆东墙补西墙”，直接挪用在职职工个人账户中的资金。结果，按照规定标准缴费的职工的个人账户虽然账面上仍显示拥有一定数量的金额，但实际上都变成了空账户，也就是说这部分钱根本就不存在。结果形成了一种在资金流程上与现收现付没有实质性区别的“空账运行”体制，即形式上的部分积累、实质上的现收现付制。结果是企业职工养老不堪个人账户长期空账运行，支付危机频现。以2004年为例，基本养老保险基金当年支出3502亿元，而历年累计仅有结余2975亿元，仅够半年多的支出需要，除了挪用个人账户外，没有它途。
　　据不久前劳动和社会保障部副部长刘永富透露，截至2004年，中国社会养老保险个人账户的空账已高达7400亿元，且仍以每年一千多亿元的规模继续扩大。世界银行关于中国未来养老金收支缺口的一份研究报告也指出，在一定假设条件下，按照目前的制度模式，2001年到2075年间，中国基本养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元。
　　2、“做实”个人账户：巨额“隐性债务”谁买单?
　　我们知道，从新中国建立开始到20世纪80代末期，我国实行的是计划经济，采取的是“高积累，低消费”的分配政策，政府通过降低职工工资的方式来筹集和积累建设资金，从而保证了我国迅速地建立起了比较完整的工业体系，以及以企业为主体的养老、医疗等现收现付制保障体系。90年代以后，随着社会主义市场经济和新的社会保障体系替代了原有经济制度和社会保障体系，实行了社会统筹与个人账户相结合的所谓“统账结合”的养老保险制度，与此相应，不可避免地产生了“隐性债务”及其支付的问题。
　　从养老保险改革的角度，我们可以把城镇职工分成三类：一类是在改革前已经退休的职工，称之为“老人”；第二类是改革前参加工作改革以后退休的职工，称之为“中人”；第三类是改革后参加工作的职工，称之为“新人”。“老人”和“中人”在1997年中国养老保险制度改革前并无任何个人积累。改革后新制度下的“中人”和“新人”除了要为自己缴费之外，还必须为退休的上一代“买单”。现收现付模式向积累模式的转换过程中，存在着一代人必须养活两代人的难题，即“中人”和“新人”在为自己积累资金、充实自己的“个人帐户”的同时，还必须缴纳足够的基金偿还原来现收现付模式下社会所欠下的上一代人养老的旧债。共同负担以往未能形成个人积累的“老人”和“中人”的退休所得，结果导致越来越巨大的空账。世界银行的研究数据显示，我国基本养老保险制度的隐性债务高达13.56万亿元。按理，这本是应由国家来支付的社会养老保险基金筹资模式转换中产生的所谓“转制成本”。但是，长期以来我国企业职工中的“老人”和“中人”已经以“低工资”的形式向国家“预付”了社会保障的积累基金，转制后没有任何理由要求他们再次为“隐性债务”买单。因此，在做实个人账户的今天，这笔隐性债务只能由国家来承担。
　　新《决定》提出要调整个人账户的规模，逐步做实个人账户。这里的逐步，国家并没有提出一个时间表，而另一个更关键的问题是怎样做实个人账户，也没有做出明确的规定。这就意味着此次改革还没有改变现收现付的本质模式。在财政增收和人口红利期的双重利好下，做实个人账户，只是力争养老金缺口不再扩大，防止新的隐性债务产生，而同期养老金发放缺口的历史债务并没有因此而消除。“空账”仍将会继续运行下去，规模亦仍将会继续增加，随着人口老龄化的发展，人口红利期的终结，不断增加的新退休者“做实”的个人账户的获得，个人账户空账的比重仍将会持续上升。2000年“空账”规模仅为1900亿元，到2004年末时已经达到7400亿元，预计今后每年还将会以1000亿元左右的规模增长。随着时间推移，做实个人账户的难度将会逐渐增加。2001年国家在辽宁开始做实个人账户试点，中央财政每年不得不拿出14.4亿；用于填补养老金缺口。一旦在全国推行，国家能有多大的财力来承担缺口?新《决定》提出“各地要按照建立公共财政的要求，积极调整财政支出结构；加大对社会保障的资金投入。”但这种投人并没有制度保证，到2004年时中央财政和地方财政对养老保险的补助已经达到522亿元和92亿元，如果在全国范围内做实个人账户，即使国家承诺并采取制度化的措施消除转制成本，国家也难有足够的能力来承担如此巨额的养老金缺口。据说政府曾有“划拨国有资产充实社保基金”以消弭“隐性债务”的设想，应该不失为解决问题的途径之一。
　　3、“做小”个人账户：职工未来养老金会否“缩水”?
　　新《决定》中，提出了调整养老金个人账户的规模，规定从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户，换言之，新规定不但要求把养老金个人账户“做实”，还要求把个人账户“做小”。
　　个人账户一旦“做小”，职工未来养老金水平会下降吗?毫无疑问，“做小”，必然导致个人账户积累额的下降，以此计算的个人账户养老金数额也将随之降低，不过“做小”的同时也降低了“做实”的难度，为下一步做实个人账户打下良好基础。但是，改革后的养老金发放结构，对于不同时期参加工作的“老人”、“中人”、“新人”还是会有不同的影响的：
　　“老人”在养老体制改革之前已经退休，他们本来就没有个人账户，只是按照退休前工资一定比例计发养老金，个人账户“做小”，对他们来说，应该没有什么影响。
　　“中人”的情况比较复杂，一部分“中人”改革前参加工作、改革后退休，因此他们的个人账户中的积累十分有限，养老金主要来源于基础养老金和过渡性养老金。由于过渡性养老金是由各省、自治区、直辖市人民政府“按照待遇水平合理衔接、新老政策平稳过渡的原则，在认真测算的基础上，制定具体的过渡办法，”因此，这部分“中人”养老金水平的高低，不能不受到过渡性养老金水平高低的影响。
　 另一部分“中人”虽然改革前参加工作、但改革后还要工作较长一段时间才退休，他们未来的养老金主要来源于基础养老金和个人账户养老金，而过渡性养老金所占比重较小。如果基础养老金水平没有多少提高或仍保持原有水平的话，个人账户的“做小”无疑会使这部分“中人”未来的养老金有一定程度的缩水。
　　“新人”在改革之后才参加工作，他们未来的养老金有基础养老金和个人账户养老金两部分构成，个人账户一旦做实后，个人账户基金均来自个人缴费，大小则取决于个人缴费多少。因此，对“新人”来说，工作年限越长、缴费时间越长，缴费数量越多，退休后领取养老金就越多。
　　世界银行的一份报告显示：在一定假设条件下，按照目前的制度模式，2001年到2075年间，中国基本养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元。在如此巨额缺口的压力下，扩大统筹账户，较迟退休者不得不更多地为较早退休者通过扩大的“基本养老金”提供资金，要普遍提高职工的养老金水平，政府显然力不从心。因此，本次养老新政的出台，恐怕会有违养老金体制改革以来力图实现个人账户积累制的初衷，至少会大打折扣，因为整个养老体系有再次回归现收现付制的迹象。
　　4、“做活”个人账户：告别空账后的新课题
　　新《决定》指出：国家制订个人账户基金管理和投资运营办法，实现保值增值。个人账户做实后，基金规模会迅速增加，面临巨大保值增值压力的同时也产生极为强烈的投资需求，“做活”个人账户，确保基金的保值增值，是完善企业职工基本养老保险制度的一项重要任务。但是，养老保险基金的保值增值目前还是一项世界性的难题，告别空账后的个人账户仍然面临着一系列政策风险、通胀风险、道德风险、投资风险等挑战。“国家制订个人账户基金管理和投资运营办法”还没有出台，按照我国现有的《社会保险财务制度》等相关法规，养老保险基金只被允许存人银行和购买国债，显然对养老保险基金的投资运营和保值增值并没有多大的积极作用。然而，即使养老保险基金被允许进入资本市场，我国目前的资本市场是否有能力吸纳如此巨额的个人账户基金?不规范的资本市场和多头的社保资金管理体制，能否为养老保险基金规避系统性风险提供有效的安全机制?个人账户基金能否在资本市场取得令人满意的高收益率，都还有待于认真研究和在不断实践中“摸着石头过河。”
　　关于改革基本养老金计发办法的利与弊
　　桂世勋(华东师范大学中国现代城市研究中心／人口研究所教授)
　　1、计发办法改革的主要内容
　　新《决定》中对城镇企业职工基本养老金的计发办法作了三项重大改革：一是“从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划人个人账户”；二是在计发退休时“个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数”的前提下，将过去规定的计发月数统一为"120"，改为“根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定”；三是在计发“退休时的基础养老金月标准”时，将过去规定的“为省、自治区、直辖市或地(市)上年度职工月平均工资的20%”，改为“以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%”。新《决定》还要求“各省、自治区、直辖市人民政府要按照待遇水平合理衔接、新老政策平稳过渡的原则，在认真测算的基础上，制定具体的过渡办法，并报劳动保障部、财政部备案。”
　　2、计发办法改革的积极作用
　　第一，有利于逐步做实个人账户
　　做实城镇企业职工基本养老保险中的个人账户，使这部分基本养老保险基金积累起来，是应付未来我国人口老龄化迅速发展和进入重度老龄化阶段的重要举措，也是实现企业职工基本养老保险可持续发展的重要保证。然而由于我国城镇企业职工基本养老金支付上的历史隐性债务十分沉重，1990年代企业职工养老保险制度改革以来财政对基本养老保险基金的注入较少和国有资产变现划拨到基本养老保险基金的部分更少，再加上在1997年发布的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定，》中虽然强调了“基本养老保险基金实行收支两条线管理，要保证专款专用，全部用于职工养老保险，严禁挤占挪用和挥霍浪费”，但未明确规定基本养老保险基金中的社会统筹部分与个人账户部分不能混用，因此，使我国许多地区将个人账户储存额也用于支付退休人员的基本养老金，从而出现了“空账”或“基本空账”的情况。新《决定》将2005年后的个人账户规模由本人缴费工资的11%调整为8%，减少了3个百分点，必然会减轻今后各级财政和国有资产变现划拨为逐步做实个人账户的经济负担，有利于逐步使各个地区的个人账户由现在的“空账”、“基本空账”变为“实账”。
　　第二，有利于消除个人账户养老金的支付亏空
　　按《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，我国城镇企业职工中符合到达法定退休年龄时可领取基本养老金的人员，在退休后所领取的“个人账户养老金的月标准为本人账户储存额除以120"，而且“职工或退休人员死亡，个人账户中的个人缴费部分可以继承”。我认为上述规定，未充分考虑我国城镇人口的平均预期寿命比农村人口的平均预期寿命要高、未来我国城镇人口的平均预期寿命还会有进一步增高的趋势、城镇企业职工法定退休年龄时的平均剩余寿命加上其0岁至法定退休年龄前1年的年份要明显高于他们出生时的平均预期寿命、未来个人账户养老保险基金的增值率不可能长期保持在1990年代中期我国城乡居民1年期整存整取的年利率因通货膨胀的影响而达到2位数的高水平(1993年7月11日至1996年4月30日期间年利率为10.98%)等因素，因此，使未来我国城镇企业职工在个人账户养老金的支付上存在相当大的亏空风险。这不仅严重影响了今后各级财政在个人账户做实后仍需承担弥补个人账户养老金支付亏空的压力，而且造成哪个地IX"现在基本养老保险扩面愈大，将来个人账户养老金的支付亏空愈多”的状况。新《决定》将领取个人账户养老金的月标准改为本人退休时个人账户储存额除以“根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定”的计发月数，实际上就是要求城镇企业职工在退休后领取的个人账户养老金部分仅限于自己个人账户养老金的全部本金和增值利息之和。不管你在退休时选择“存本取息”、“本息分摊”或其他符合当地劳动社保部门规定的领取方式，只要你的个人账户养老金储存额(包括本金和退休前后的增值利息)全部领完了，就不能再领个人账户养老金了。上述改革，将使各地个人账户全部成为“实账”后，基本消除了未来城镇企业职工个人账户养老金的支付亏空。
　　第三，有利于形成职工参保缴费的激励约束机制
　　按《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，在“本决定实施前参加工作、实施后退休且个人缴费和视同缴费年限累计满15年的人员”和“本决定实施后参加工作的职工、个人缴费年限累计满15年的”人员，其“退休时的基础养老金月标准为省、自治区、直辖市或地(市)上年度职工月平均工资的20%”。如果你的缴费年限(含视同缴费年限，下同)累计超过了20、30年，在退休时领取的基础养老金月标准仍与刚满15年的人员一样。显然，这种计发办法挫伤了城镇企业职工在个人缴费年限满15年后继续参保缴费的积极性。尽管有些地区的劳动社保部门也曾经考虑过如果该企业职工在个人缴费年限累计满15年后终止参保缴费，但又未到法定退休年龄时，将其今后退休时领取的基础养老金的计发基数按本人终止参保缴费年份的当地上一年度职工月平均工资计算，以此鼓励职工尽可能将个人参保缴费的行为一直延续到退休前。但是这种办法在计算基础养老金的月标准时较为复杂，而且如果该职工在未到法定退休年龄时中断过若干年，到临退休前几年再参保缴费，其退休时领取的基础养老金月标准更难以合理确定。新《决定》在继续保留城镇企业职工在退休时个人账户储存额随本人参保缴费金额的多少和累计缴费年份的长短而变动的激励约束机制的同时，又从基础养老金月标准上规定了“缴费每满1年发给1%”，形成了城镇企业职工领取基础养老金多少随本人参保缴费累计年限的增加而提高、上不封顶的激励约束机制，有利于进一步调动企业职工在缴费年限满15年后继续参保缴费的积极性。
　　第四，有利于改革前后退休人员基本养老金水平的合理衔接
　　鉴于新《决定》从2006年起将城镇企业职工个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，使今后退休的职工个人账户储存额相应减少，而且在他们退休时计发个人账户养老金月标准时所除以的“计发月数”通常也会比过去规定的“120”要增加，因此，必然会造成改革后退休的人员领取个人账户养老金月标准比按改革前计发办法明显减少的情况。为了使城镇企业改革后退休的人员在领取基本养老金的总体水平上适当高于改革前的水平，便于新老政策的平稳过渡，新《决定》通过将计发基础养老金月标准从原来规定的乘以“20%”改为“缴费每满1年发给1%”，使那些缴费年限累计在30、40年的企业职工在退休后所领取的基础养老金可以比改革前明显增加，以此弥补他们领取个人账户养老金的减少部分。3计发办法改革的弊端
　　我感到新《决定》对基本养老金计发办法改革的弊端，主要表现在拉大了改革后退休的城镇企业女性退休人员与男性退休人员每月领取基本养老金水平的差距。
　　在这次基本养老金计发办法改革前，我国城镇企业女性退休人员领取的基本养老金水平，虽然由于她们的法定退休年龄比男性低、个人缴费年限累计比男性短，再加上女性职工的月平均缴费工资一般比男性职工少，使她们在退休时个人账户储存额一般比男性要少，但是只要她们缴费年限累计满15年，其领取的基础养老金水平与男性退休人员是相同的。而且由于企业女职员和女工人的法定退休年龄分别为55岁与50岁，比男职工早5年与10年；她们在法定退休年龄时的平均剩余寿命又比男职工长得多，使她们除了在乎均领取基础养老金的年份上比男职工要长、平均一生中领取基础养老金的总量比男职工多以外，还在个人账户养老金月标准按退休时的个人账户储存额除以120个月后，即使本人个人账户的本金和增值利息全部用完了，也仍能继续领取至去世，因此，她们平均一生中领取个人账户养老金的总量也不一定比男职工少很多。
　　然而在这次计发办法改革后，企业女职员特别是女工人因法定退休年龄比男职工低，不仅使她们在退休时个人账户储存额一般比男职工要少，而且她们退休后个人账户养老金计发月数比男职工明显增加了。按中国劳动保障报在刊载《决定》时的附件：“个人账户养老金计发月数表”，如女工人50岁退休，其计发月数为195个月，比过去规定的“120”要增加75个月；女职员55岁退休，其计发月数为170个月，比过去规定的“120”要增加50个月；男职工60岁退休，其计发月数为139个月，比过去规定的“120”只增加19个月。这就进一步拉大了企业女职员特别是女工人与男职工在退休后每月领取的个人账户养老金水平的差距。同时，计发办法改革后女职工退休时每月领取的基础养老金水平虽然比改革前会提高，但因女职员特别是女工人的法定退休年龄比男职工低，她们的缴费年限累计比男职工少，所以，按“缴费每满1年发给1%”的办法计发基础养老金，又会使企业女职员特别是女工人在退休后每月领取的基础养老金水平较男职工要低得多。可见，这次计发办法改革后尽管在按缴费年限的长短来计发基础养老金月标准上体现了公平，在按退休时个人账户储存额来领取本人退休后个人账户养老金的总量上体现了公平，但由于企业女职员特别女工人的法定退休年龄比男职工低、她们在退休时平均剩余寿命比男职工长，又在事实上拉大了企业女性退休人员与男性退休人员每月领取基本养老金水平的差距。
　　我认为缩小上述差距的根本途径，是在切实保障女性与男性具有同等的受教育机会和真正实行男女同工同酬的前提下，积极创造条件，逐步推迟城镇企业女职员特别是女工人的法定退休年龄。新《决定》提出的基本养老金计发办法改革方案贯彻执行后，将会使我国城镇企业女职工从自身养老利益出发更迫切要求推迟她们的法定退休年龄。根据笔者主持的未来人口发展趋势的多方案预测，在2005至2025年间我国15至59岁劳动年龄人口数始终超过9亿的情况下，我国许多城市的15至59岁户籍劳动年龄人口数将会不同程度地出现较大幅度减少的态势。比如，上海市各个单位和专家预测都表明15至59岁的户籍劳动年龄人口数在2005年后将出现负增长，在2010至2020年间将大幅度减少，因此，我曾撰文建议上海市在2010年后可考虑通过每年推迟1岁的办法，首先逐步推迟城镇女工人和女职员的法定退休年龄。我希望各个省、自治区、直辖市的劳动和社保部门能在本地区中长期人口预测和未来城镇就业态势分析的基础上，寻求推迟本地区城镇女工人和女职员法定退休年龄的最佳时机，取得有利于充分发挥年老女职工的人力资源、有利于减缓城镇职工基本养老保险基金收支亏空和有利于缩小女性与男性退休人员每月领取基本养老金水平差距，又不会加剧城镇失业问题的“三重效益”。
　　我国人口城市化背景下企业职工基本养老保险制度的改革思路
　　陈卫民(南开大学人口与发展研究所教授)
　　人口城市化与人口老龄化是影响我国养老保险制度改革的两个主要的人口因素。迄今为止我国企业职工基本养老保险制度的改革主要是通过建立和完善社会统筹和个人账户相结合的养老保险体系，应对老龄化的挑战。新《决定》针对统账结合模式在实践中出现的问题提出了一系列的改革措施。改革的主要目的有三个：一是做实个人账户，真正实现部分积累的制度模式，为未来由于人口老龄化而产生的养老金需求的急剧增长积累基金；二是增强统筹基金收支平衡能力，减轻政府财政负担，同时通过建立缴费的约束激励机制，提高参保职工缴费的积极性；三是鼓励城镇个体工商户和灵活就业人员参保，扩大基本养老保险制度的覆盖面和受益面。
　　为达到上述目的，新《决定》中提出了缩小个人账户规模、改革养老金计发办法、为城镇个体工商户和灵活就业人员提供优惠缴费费率等措施。无疑采取这些措施有很多理由和依据，特别是现实需要，但要指望它们彻底解决企业职工基本养老保险制度存在的问题肯定也是不现实的。从长期来看，这些措施可能产生以下两个方面的新问题：
　　首先，缩小个人账户规模会降低积累基金应对快速人口老龄化问题的能力。计人个人账户的比例减小，意味着到退休时个人账户储存额相应减小，加上个人账户养老金计发办法的改变，可以预见个人账户可提供的养老金水平将大幅度降低。个人账户养老金占全部基本养老金的比重会大幅度下降。初步测算，只有少数缴费年限很长而缴费基数较低的参保者，会因为统筹部分提供的基础养老金增加较多而获得基本养老金总体替代率改善的好处，绝大多数的参保人会因个人账户养老金减少较多而面临基本养老金总体替代率下降的现实。当然个人账户能够提供的保障水平还依赖于个人账户基金的增值率，积累制的优点依赖于积累基金较高的投资收益率。但新《决定》对个人账户基金的投资运用没有出台相关的新办法。若继续沿用个人账户空账时采取的按存款利息计息的办法，不能解决个人账户基金收益率低的问题，即便做实个人账户，也只是具有部分积累的形式，难以产生部分积累制应有的效果；
　　其次，社会统筹基金的收支平衡也存在隐忧。个人账户养老金的减少加大了退休者对社会统筹基金支付的基础养老金的依赖。为了获得足够的养老金，参保者必须尽可能增加缴费年数。就短期看，参保者缴费积极性提高有利于统筹基金收支状况的改善，但长期看，随着退休者平均缴费年限的增加，基础养老金的替代率应该相应提高，而由于人口老龄化导致制度内负担系数(领取养老金的人数与为养老基金供款的人数之比)增大，未来的均衡缴费率必然会呈上升的趋势(缴费率：负担系数X替代率)；另外，新《决定》统一了城镇个体工商户和灵活就业人员按20%优惠费率缴费(其中8%划拨个人账户)，虽然短期看有利于这些人参保，扩大养老保险基金收入的源泉，但也会造成制度的混乱。据统计，从1998年到2004年，我国城镇单位在岗职工占城镇就业人口比重由59.7%急剧下降到39.9%，个体工商户和灵活就业人员在城市就业人口中的比重越来越大。假如这些人真能如制度改革所希望的那样积极参加基本养老保险，势必导致社会统筹部分的平均缴费费率大大降低。这样制度改革就面临着一种两难处境：一方面需要鼓励个体工商户和灵活就业人员参保，另一方面，随着这部分参保者比重加大，社会统筹基金收支失衡的风险也增大。要摆脱这个困境，关键是政府要为优惠费率埋单，弥补统筹基金因优惠费率而产生的收入损失。这也是养老保险制度的“保险”属性所要求的。从理论上讲，同一保险制度内的参保者应该具有相同的权利和义务，政府对个体工商户和灵活就业人员实行优惠费率应算福利补贴，不应由保险基金承担成本，造成参保者之间负担不均、权利义务不对等。政府如何承担实行优惠费率的成本，应是今后制度改革需要研究的问题。
　　从长远来看，我国企业职工养老保险制度还将面临人口快速城市化的挑战，对此国内学术界还没有给予足够的重视。当前我国已进入快速城市化阶段，从1998年到2005年城市化水平由33%迅速上升到43%。综合国内多家机构和学者的预测，到2030年我国城市化水平将达到60%左右，新增城市人口主要来自农村人口转移。完善城镇职工基本养老保险制度应该考虑到未来城镇人口构成的变化。一方面要分析城市化带来的目标参保群体的变化，使基本养老保险制度更具有开放性，以吸纳城市化中大量新增的城市就业人口。要研究基本养老保险基金在开放状态下的长期动态平衡，测算不同城市化水平下养老保险制度的各项参数，制定分阶段的调整方案；另一方面也要研究如何适应潜在参保群体的特点，对现行制度进行改革完善，把解决他们的当前问题与长远问题结合起来。目前我国城镇中有数以亿计的以农民工为主体的外来人口。这些人虽然短期内养老保险需求还有别于城市居民，但随着城市化的过程，他们终究都可能成为城市新居民。从发展的观点看，今日农民工的养老问题实际上就是明天城市居民的养老问题，农民工养老需求从长远看与城市职工并无二致。就我国的现实情况看，解决农民工养老问题不仅仅关系农民工利益，更关系到未来我国企业职工基本养老保险制度的前途。
　　目前国内学术界和政府部门对农民工养老保险问题的研究与政策实践，是与企业职工基本养老保险制度改革割裂的，大体上有三种思路：一是主张把农民工与城镇企业职工同等看待，直接纳入现行企业养老保险体系；二是把农民工作为特殊群体，实行独立的保障制度；三是把农民工视为最终会回到农村养老的农民。第三种思路最为消极，不予讨论。第二种思路把农民工作为一个特殊群体(区别于传统的农民和城市居民)考虑了农民工的特殊需求，但按此思路建立的农民工养老保险制度不能与城镇职工基本养老保险制度衔接，缺乏长远考虑，会人为分割未来城镇的养老保障制度，不符合我国养老保险制度的发展方向。第一种思路符合城市化发展的趋势，但按现行企业职工基本养老保险制度的规定，农民工参保会有利益损失，因而积极性不高，退保现象非常普遍。在城市化背景下完善企业职工基本养老保险制度，无疑需要考虑把以农民工为主体的外来城市就业人口吸收进来，但制度覆盖农民工不能以农民工利益损失为代价，需要平衡好农民工利益与现实的城镇职工利益的关系，对现行制度进行改革与完善，使农民工提高当前收入的要求与未来老年保障的需求能够兼顾。只有这样，制度改革才具有帕累托效率，得到各方认同和欢迎。
　　基于人口城市化的背景考虑，合理解决农民工的养老保险问题可视为完善城镇职工基本养老保险制度的内容和手段之一。企业职工养老保险制度覆盖农民工应循序渐进，在保障农民工当前收入的前提下，从个人账户开始，以个人账户养老金为基础。农民工工资高于当地养老保险缴费基数下限的，由个人按缴费基数下限的8%缴纳保险金，全部计人个人账户；低于下限的由用人单位和个人共同缴纳，用人单位承担差额部分。在生存至60岁之前，个人账户只可转移，不可支取(死亡例外)。农民工在就业状况或在城市的居住状况相对稳定后可参照城市灵活就业人员的办法参加社会统筹部分的养老保险，并可根据参保时的年龄适当降低领取养老金所需的缴费年限要求。此外，还需要适时建立老年津贴制度，由国家财政对符合条件的老年人提供福利性养老金。在人口快速城市化国家，老年津贴制度是弥补养老保险制度不足与局限的必要手段。
　　总之，完善城镇职工基本养老保险制度必须着眼长远，在重视解决当前问题的同时，需要分析人口老龄化和人口城市化的发展趋势，做好长期规划，以实现制度的可持续发展。
　　落实《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》的问题思考
　　罗元文(辽宁大学社会发展研究所教授)
　　任何事物、任何政策都不可能是尽善尽美的，新《决定》也同样，在实施过程中可能会出现一些问题，有一个“从理论到实践”，然后在实践中更加完善理论的过程。
　　●新《决定》完善了企业职工基本养老保险制度，并继续确保基本养老金按时足额发放，保障了退休人员基本生活，同时规定各地不得发生新的拖欠，对过去拖欠的基本养老金由各地逐步予以补发。据初步统计辽宁省拖欠养老金累计29亿元。过去欠帐，欠老百姓的钱，不能一味欠下去，主要是2000年以前差额缴拨时期企业形成的拖欠，而且这些欠债的企业大多数已经关停并转，无力给职工补发欠债，补发责任只能由地方政府承担，辽宁省属于下岗职工最多的省份，欠债问题十分严重，有的职工在此期间已经去世。同时在确保当期养老金发放面临沉重压力的情况下，很难在短期内解决拖欠问题。
　　●新《决定》将个体工商户和灵活就业人员的缴费统一调整为当地上年度在岗职工平均工资比例的20%。《辽宁统计年鉴》显示，2004年，辽宁省在职职工平均工资为11911元，月均993元。离岗职工人均生活费2199元，其中国有职工4061元、集体仅319元。新《决定》对个体工商户和灵活就业人员参加养老保险的缴纳比例为20%，每人每月缴纳199元，全年应缴保费2382元。离岗人员要将全部生活费用于缴纳养老保险，而集体企业的离岗职工全年的生活费，还不够缴纳两个月的养老保险。许多下岗再就业人员，就业状况十分不稳定，再就业工资大多在300-400元左右，既要维持基本生活，又要每月缴纳近200元的养老保险费，对于那些失业下岗、再就业人员来讲，负担较重、难以承受。
　　辽宁省个体工商户、灵活就业人员的实际收入低于当地上年度在岗职工平均工资比例较大。按照新《决定》，对下岗失业的"4050"人员的特殊照顾政策，灵活就业后剔口社会保险的给予一定数额的社会保险补贴。辽宁属于下岗职工多的省份，如按每人每月补贴100元计算,2004年全省集体企业离岗职工71万人，须补贴8.52亿元。按新《决定》解决个体工商户和灵活就业人员参加养老保险的补贴问题，十分困难。
　　提高缴费基数的新《决定》对辽宁目前灵活就业人员的工资水平较低、缴费困难的现状来说，可能出现参保人员缴费人数下降的趋势，对扩大养老保险覆盖面具有一定的冲击。
　　●新《决定》计发办法中存在制度漏洞，没有建立最低养老金制度(有最低工资保障制度却没有最低养老金制度，这是很大的制度缺陷)，同时存在男女职工待遇不平等问题、历史待遇差问题。
　　●新《决定》缺乏透明度。个人账户基金属于私有属性，个人如何参与运营的监督管理，都没有明确说法。如果个人账户基金出现贬值责任谁来承担相应的法律责任没有明确。
　　●新《决定》要高度重视社会保险经办能力建设，加快社会保障信息服务网络建设步伐，建立高效运转的经办管理服务体系。基本养老保险的征缴体制是社保、税务两种格局，不利于统一的管理体制形成。这种社会保障体制缺乏统一的设计和协调，社会保障的领导、管理、征收、服务和监督比较分散，形成了多头分散管理的格局。这种条块分割的管理体制难免造成部门间的职能交叉、分工不清和工作脱节。多头管理，职责交叉，影响工作效率。
　　——征收主体不统一。如辽宁省政府已明确地税机关为唯征收主体，但个别地区擅自做主改变征收主体，其弊端：对纳费人不尊重，多头征收、重复检查将增加纳费人的负担；不利于数据统计和收入调度，难免造成部门间的职能交叉和推诿扯皮；不利于费源管理和计划下达，多头管理容易导致费源不清和计划畸轻畸重的问题。
　　——信息不畅，工作脱节。征收政策的制定、解释权和执行权的分离，容易造成部门间沟通不力，信息不畅，对工作中出现的新情况、新问题反应迟缓，决策失误，影响工作效率。
　　——影响扩面工作。地税机关能否征费取决于纳费人是否办理了参保登记，由于社保经办机构负责参保登记，地税机关无法实施强制参保，使其履行纳费义务。由于做不到应保尽保，容易造成不公平竞争，直至影响企业的纳费积极性。
　　●新《决定》建立了基本养老金正常调整机制。辽宁省养老保险负担沉重，2005年参保企业离退休人员335万人，位居全国第一，抚养比为2.2：1，远低于2.9：1的全国平均水平，相当于多负担75万人，每年多支出养老金50亿元。2006年，如按上年全省在岗职工平均工资增长率50%确定养老金提高标准水平，那么辽宁省月人均养老金将增加100元，年将增加支出40亿元，新增加巨额缺口基金难以承受，地方财政将无力负担这笔费用。
　　●随着人口老龄化的进程加快，养老基金缺口将越来越大，如大连市2005年养老基金缺口资金达到3.5亿元，使该市承担着巨额的养老金支付压力。虽然养老保险基金尚有一点结余(可动用资金约8.9亿元)，但只勉强能维持今明两年支付，随着明年资金缺口的快速加大，大连市也将和辽宁省内其他市地一样通过银行贷款形式确保养老金的足额发放。这样将会一方面有大量个人账户资金在闲置(大连市目前累计个人账户资金已达45亿元)；而另一方面，地方政府当期要投人大量资金或承担巨额利息来确保当期养老金的收支平衡。
　　基于以上认识，建议：
　　●基本养老保险欠债问题应作为专项清理工作，按新《决定》辽宁省在2006年先将过去欠债进行调查，逐步具体核实清楚，先拿方案，后进行实施。根据辽宁的经济状况，不可能一步到位，只能慢慢做，建议国家财政对像辽宁省这样问题较大的省份解决拖欠养老金给予补助。
　　●国家财政对老工业基地做实个人帐户5%以内部分实行半动态补助。为保护先行试点省份的积极性，缓解当期养老金发放压力，调整对辽宁省做实个人账户的补助办法：
　　——对已做实个人账户的5吭部分，按2005年实际做实额重新核定补助基数，由每年14.4亿元调整为29.4亿元；
　　——对已做实个人帐户国家财政予以补助的3%部分实行动态补助。改变过去年底国家财政补贴办法，应采取年初或按月进行补贴，使补贴资金及时到位，缓解压力，解决燃眉之急。
　　●加强稽核征缴力度，做实职工缴费基数，努力增加缴费收入，并为如期据实缴费的守法单位创造出相对公平的税负环境。
　　●严格审批退休程序，调整统一退休政策，推迟女职工退休年龄。按照新《决定》的基本养老金计发办法，参保人员每多缴一年，养老金中的基础部分增发一个百分点，增加女职工的缴费年限，形成“多工作、多缴费、多得养老金”的激励约束机制，与男职工享受退休以后的同样的养老金领取水平。
　　●养老保险个人帐户制度在世界上包括中国在内约有31个国家和地区建立不同形式的个人帐户制度。其中名义个人帐户国家比重为33%，为建立养老保障基金良性循环机制，保证其可持续发展，确保新《决定》离退休人员养老金的足额发放，建议按照黑龙江、吉林两省方案，个人账户只部分做实，其余记清不做实，留给地方发放当期养老金。
　　●统一各省不同缴费政策乙实现全国联网，简化正常跨区域调转手续，从而可以减少跨省区流动人口的缴费流失。
　　●加大国家财政对下岗失业人员缴纳社会保险的补助力度。改变单一的社会保险补助模式，通过收入调查，依据下岗失业人员再就业的实际收入状况，实行分档补助。
　　●变多头征收为一个部门征收，一个征收主体有利于征收工作的开展。
　　●调整政策，统一缴费基数，实行五险合一征收。
　　●改双轨管理为国库管理，降低征收成本，提高工作效率，确保资金安全、高效划转。
　　●赋予征收机关强制手段，增强执法刚性，解决在组织收入中“力不从心”的问题，确保费款应收尽收。
　　●加快信息化进程，对相关部门进行横向联网，实现数据交换和信息共享。
　　主持人评论
　　新《决定》的合理化改进和作用是毋庸置疑的，但是我们更关注新《决定》可能存在的问题。因为新《决定》的问题就是我们养老保险制度进一步改革和完善面临的问题。五位学者从不同的角度和侧重内容上探讨了新《决定》的改进、可能面临的问题并提出了针对性的建议。
　　郑伟博士从涉及养老保险制度设计方面的四项核心规则入手，认为扩大覆盖范围关键在于能否以及如何“显性化”地解决养老保险隐性债务；做实个人账户要注意“个人账户空账运行有空账运行的风险，个人账户做实之后又有做实之后的风险”；改革计发办法应该尽早公布关键技术问题；建立调整机制重点是明确基本养老金正常调整机制的具体量化指标和建立一个不利经济环境下的财务稳定机制。
　　夏海勇教授针对做其养老保险个人账户展开讨论，用具体数据指出“空账”问题十分严重性，是“不能承受的养老之重”，认为做实个人账户需要明确国家的责任，个人账户“做小”对于不同时期参加工作的“老人”、“中人”、“新人”会有不同的影响，“做活”个人账户，确保基金的保值增值是完善企业职工基本养老保险制度的一项重要任务。
　　桂世勋教授专门分析了改革基本养老金计发办法的利与弊，指出计发办法改革有利于逐步做实个人账户，有利于消除个人账户养老金的支付亏空，有利于形成职工参保缴费的激励约束机制，有利于改革前后退休人员基本养老金水平的合理衔接，其主要弊端在于拉大了改革后退休的城镇企业女性退休人员与男性退休人员每月领取基本养老金水平的差距。这需要在切实保障女性与男性具有同等的受教育机会和真正实行男女同工同酬的前提下，积极创造条件，逐步推迟城镇企业女职员特别是女工人的法定退休年龄。
　　陈卫民教授着眼于人口城市化背景下企业职工基本养老保险制度的改革思路，强调要特别重视快速人口城市化的影响，因为“从发展的观点看，今日农民工的养老问题实际上就是明天城市居民的养老问题”，“解决农民工养老问题不仅仅关系农民工利益，更关系到未来我国企业职工基本养老保险制度的前途”。而目前国内学术界和政府部门对农民工养老保险问题的研究与政策实践，是与企业职工基本养老保险制度改革割裂的，需要考虑把以农民工为主体的外来城市就业人口吸收进来，使农民工提高当前收入的要求与未来老年保障的需求能够兼顾。
　　罗元文教授以我国最早开展以完善企业职工基本养老保险制度为主要内容的城镇社会保障体系改革试点地区辽宁省的实践为例，比较系统地总结了新《决定》可能面临的问题并提出了非常有针对性的政策建议，以翔实的数据和鲜活的事实分析为我们提供了大量的参考信息。辽宁省的改革经验非常值得借鉴，对养老保险制度的理论研究和实际工作都具有重要的价值。
　　新《决定》是一个新起点。我们不指望在本期论坛中列出新《决定》存在的所有问题，更不能奢望在短时间内解决所有问题，我们希望至少能够引出问题，引起关注。养老保险制度改革和完善同样是一个长期和复杂又无法回避的过程。改革中的问题需要在改革过程中通过改革来解决。重要的是我们要正视问题，预见问题，进而解决问题。正如郑伟博士提到我们尤其需要“制度共识”，我们要在养老理念、改革思路、设计内容、实现方式上统筹考虑，在已有基础上整体推进养老保险制度改革。这是一项前所未有的挑战。